Zwölf Jahre ist es jetzt her, dass die reichen Länder auf dem UN-Klimagipfel in Kopenhagen ein wegweisendes Versprechen abgegeben haben: 100 Milliarden US-Dollar wollten sie künftig den weniger wohlhabenden Nationen zur Verfügung stellen, und zwar Jahr um Jahr, für Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel und dessen Bekämpfung. Spätestens ab 2020 sollte das Geld in dieser Höhe fließen.

Gehalten wurde das Versprechen nicht. Zwar liegen Zahlen für 2020 noch nicht vor und es herrscht auch keine Einigkeit darüber, wie genau die Beiträge zu zählen sind. Aber trotzdem kam die UN schon im vergangenen Jahr zu dem Schluss, dass das 100-Milliarden-Dollar-Ziel »in allen realistischen Szenarien« nicht mehr zu schaffen ist. »Wir haben es noch nicht erreicht«, räumte UN-Generalsekretär António Guterres ein.

Aus der Enttäuschung über dieses Scheitern wachsen die Spannungen im Vorfeld des am Wochenende beginnenden COP26-Klimagipfels in Glasgow. »Wenn sie uns bis Glasgow keine weiteren 100 Milliarden Dollar [für 2021] zur Verfügung gestellt haben, gibt es keine Chance, dass sie ihren Verpflichtungen nachkommen«, sagt Saleemul Huq, Direktor des Internationalen Zentrums für Klimawandel und Entwicklung in Dhaka.

Verglichen mit den Investitionen, die es insgesamt braucht, um den Klimawandel auf ein weniger gefährliches Niveau zu begrenzen, sind die 100 Milliarden ohnehin nur eine Kleinigkeit. Den globalen Temperaturanstieg auf deutlich unter zwei Grad zu beschränken, wie es das Pariser Klimaabkommen von 2015 vorsieht, macht weltweite jährliche Gesamtausgaben in Billionenhöhe nötig. Auch die »Entwicklungsländer«, wie das Kopenhagener Versprechen sie nennt, werden jedes Jahr Hunderte von Milliarden Dollar aufbringen müssen, um die Folgen der bereits jetzt unvermeidlichen Erwärmung abzufedern. »Die 100 Milliarden Dollar haben eher einen symbolischen Wert, mit dem die Geberländer ihren guten Willen zeigen können«, sagt Huq.

Fast schon in letzter Minute vor dem Glasgower Gipfel hat es eine Vielzahl neuer Finanzzusagen gegeben, vielleicht schaffen es die reichen Länder also doch noch, wenn auch erst ab 2022, die 100-Milliarden-Marke zu erreichen. Doch auf der COP26 geht der Blick bereits nach vorn. Dann steht die Klimafinanzierung für Mitte der 2020er Jahre und darüber hinaus auf der Agenda. Ein wenig Hintergrund kann helfen, die aktuellen Debatten zu verstehen: Wie konnte es kommen, dass das 100-Milliarden-Versprechen so deutlich gescheitert ist? Welche Länder tragen daran die Hauptschuld? Und wie wird sich die Klimafinanzierung in Zukunft verändern?

Schon die Höhe der tatsächlich transferierten Hilfsgelder ist umstritten

Ein zentraler Punkt berührt schon die grundlegende Frage nach dem Wieviel. Die Verhandlungsführerinnen und -führer hatten sich seinerzeit in Kopenhagen nicht darauf verständigt, wie die Klimafinanzierungszusagen überhaupt gemessen werden sollen. Das führt nun dazu, dass die Höhe der tatsächlich überwiesenen Gelder hochumstritten ist. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), der hauptsächlich reiche Staaten angehören, stützt sich bei ihrer Bewertung auf die Angaben der Geberländer selbst. Ihr Bericht vom September gibt die in Frage stehende Summe für das Jahr 2019 mit 80 Milliarden US-Dollar an, zwei Milliarden mehr als im Vorjahr. Der Großteil dieser Gelder komme aus öffentlichen Zuschüssen oder Darlehen, die entweder direkt von einem Land an ein anderes überwiesen werden oder aus Mitteln der multilateralen Entwicklungsbanken (MDB) stammen. Ein kleinerer Teil speise sich aus privater Finanzierung, die durch die öffentlichen Gelder mobilisiert worden sein soll, zum Beispiel Kreditbürgschaften und Darlehen, die zusammen mit öffentlichen Geldern vergeben wurden.

Es ist unwahrscheinlich, dass die Zahlen für das Jahr 2020 bedeutend höher liegen werden: Ein Bericht der Entwicklungsbanken vom Juni 2021 legt nahe, dass sie 2020 sogar weniger Mittel bereitstellten als im Vorjahr. »Kein gutes Zeichen«, nennt das Joe Thwaites, der sich beim World Resources Institute (WRI) in Washington D.C. auf Klimafinanzierung spezialisiert hat. Die internationale Klimafinanzierung sei wahrscheinlich auch wegen der Covid-19-Pandemie ins Stocken geraten.

Einige Fachleute aber halten sogar noch die Zahlen der OECD für drastisch zu hoch gegriffen. In einem Bericht für das Jahr 2020 schätzte die internationale Hilfsorganisation Oxfam die tatsächliche öffentliche Klimafinanzierung für 2017 bis 2018 auf gerade einmal 19 bis 22,5 Milliarden US-Dollar. Das entspricht etwa einem Drittel der OECD-Schätzung.

Das liegt vor allem daran, dass Oxfam nur jene Beträge zählt, die uneingeschränkt an das Empfängerland übertragen werden. Das sind echte Zuschüsse auf der einen Seite und auf der anderen Seite jene Einsparungen, die sich ergeben, wenn das Empfängerland für einen Zinssatz unter Marktniveau Kredite aufnehmen kann. Wie hoch die Kreditsumme selbst ist, spielt für Oxfam keine entscheidende Rolle, da diese Gelder zurückgezahlt werden müssen.

Die Hilfsorganisation moniert außerdem, dass einige Geberländer ihre reguläre Entwicklungshilfe einfach der Klimafinanzierung zuschlagen würden. Japan zum Beispiel würde einige Hilfsprojekte in voller Höhe als »klimarelevant« definieren, selbst wenn das gar nicht deren ausschließliche Bestimmung sei, sagt Tracy Carty, eine leitende Beraterin für Klimaschutz bei Oxfam. Ein weiteres Beispiel seien einige Straßenbauprojekte, die als Klimahilfe ausgewiesen würden und sich auf diese Weise in den OECD-Schätzungen niederschlagen, erläutert Romain Weikmans, ein Spezialist für Klimafinanzierung am Finnischen Institut für Internationale Angelegenheiten in Helsinki.

Viele Länder mit niedrigen und mittleren Einkommen teilen die Auffassung von Oxfam. Oder gehen in ihrer Kritik sogar noch weiter: 2015 stellte das indische Finanzministerium die OECD-Schätzung von 62 Milliarden Dollar Klimafinanzierung für das Jahr 2014 öffentlich in Abrede. Tatsächlich liege der korrekte Wert eher bei einer Milliarde Dollar. Auch Diann Black-Layne ist der Ansicht, dass die reichen Länder ihre Klimahilfe mit voller Absicht aufgebläht haben. Black-Layne ist Klimawandelbotschafterin von Antigua und Barbuda und war früher als Verhandlungsführerin der Allianz kleiner Inselstaaten tätig, dahinter verbirgt sich eine Gruppe von Küsten- und Inselstaaten, deren Landfläche nur knapp über dem Meeresspiegel liegt.

Wer zahlt nicht genug?

Die reichen Nationen haben sich zwar gemeinsam auf das 100-Milliarden-Dollar-Ziel geeinigt, aber nie eine formelle Vereinbarung darüber getroffen, wie viel jeder von ihnen zahlen soll. Stattdessen legen einzelne Staaten eine Finanzzusage vor und hoffen darauf, dass andere mitziehen. Um einen Eindruck von der Verteilung der Hilfe zu bekommen, haben Fachleute die 100 Milliarden Dollar in fiktive »faire Anteile« zerlegt und mit den tatsächlichen Ausgaben der Länder verglichen. Die Erkenntnis ist bei allen Analysen dieselbe: Vor allem die Vereinigten Staaten bleiben weit hinter ihren ursprünglichen Versprechungen zurück.

So sollten die USA einem Bericht des Washingtoner WRI vom Oktober zufolge 40 bis 47 Prozent der Gesamtsumme stemmen, je nachdem ob man bei der Berechnung des fairen Anteils Wohlstand, frühere Emissionen oder die Bevölkerung zu Grunde legt. Nach Schätzungen des WRI betrug ihr durchschnittlicher jährlicher Beitrag von 2016 bis 2018 jedoch nur etwa 7,6 Milliarden Dollar. Auch Australien, Kanada und Griechenland blieben weit hinter dem zurück, was sie hätten beitragen müssen. Japan und Frankreich hingegen haben mehr als ihren fairen Anteil überwiesen – wenn auch fast ausschließlich in Form von rückzahlbaren Darlehen und nicht als Zuschüsse.

Anpassung an unvermeidbare Klimafolgen wird kaum gefördert

Der nächste Punkt berührt die Frage nach dem Wofür. Der größte Teil der Klimafinanzierung ist in Projekte zur Verringerung der Treibhausgasemissionen geflossen. Das jedoch widerspricht dem ursprünglichen Abkommen, das vorsah, nur eine Hälfte des Gelds in solche Maßnahmen zu stecken und die andere in Projekte, in denen es um die Anpassung an die Auswirkungen des Klimawandels geht. Nun musste die OECD feststellen, dass 2019 gerade einmal 20 Milliarden Dollar in Anpassungsprojekte geflossen sind, das ist weniger als die Hälfte der Mittel für Klimaschutzprojekte (siehe Grafik »Kaum Geld für Anpassung«). Nach Schätzungen der Vereinten Nationen benötigen die Entwicklungsländer jetzt schon 70 Milliarden Dollar pro Jahr, um die Anpassungskosten zu decken, bis 2030 dürfte der Betrag auf 140 bis 300 Milliarden Dollar klettern.

Vermutlich bevorzugen die Geberländer Projekte zur Eindämmung des Klimawandels, weil der Erfolg klar und messbar ist – er lässt sich zum Beispiel anhand der eingesparten oder aufgefangenen Kohlendioxidmenge quantifizieren, sagt die Klimafinanzforscherin Jessica Omukuti. Was eine gelungene Anpassungsmaßnahme sei, könne man dagegen nur schwer definieren, erklärt die Expertin, die an der University of Oxford untersucht, wie die Welt auf gerechte Weise netto null Kohlendioxidemissionen erreichen kann. »Eine Person oder Gruppe ist nie vollständig an den Klimawandel angepasst, es treten immer wieder neue Klimarisiken und Anfälligkeiten auf.« Und auch für die Politik der Industrieländer sei es attraktiver, Geld für CO₂-Einsparung auszugeben, weil das bei der Wählerschaft meist besser ankomme, während Hilfe zur Anpassung den Ruf habe, nur einzelnen Empfängerländern zu nutzen.

Ein weiterer Grund für das Ungleichgewicht zwischen Emissionsminderung und Anpassung ist der Umstand, dass die Gelder zunehmend in Form von Darlehen und nicht als Zuschüsse gewährt werden. »Anpassungsmaßnahmen werden fast nie über Kredite finanziert«, sagt Huq. »Wenn man armen Menschen Geld gibt, damit sie mit den Auswirkungen des Klimawandels klarkommen, werden keine Profite generiert.« Vor allem private Finanzierungen scheinen fast immer in Klimaschutzprojekte zu fließen, die eine Rendite abwerfen, wie etwa Solarparks und Elektroautos.

Für die ärmsten Nationen fällt kaum etwas ab

Der Großteil der Klimafinanzierung geht zudem an Länder mit mittlerem Einkommen, nicht an die ärmsten und am stärksten gefährdeten Nationen. Sehr viele afrikanische Länder würden sich darüber beklagen, dass ihnen das Knowhow fehle, um die komplexen und bürokratischen Antragsprozesse zu bewältigen, oder »durch den Reifen zu springen«, wie es Chukwumerije Okereke, Wirtschaftswissenschaftler an der Alex-Ekwueme Federal University Ndufu-Alike in Ikwo, Nigeria, ausdrückt. »Und sie bekommen auch nicht die notwendigen Aus- und Weiterbildungen, um Kapazitäten in diesem Bereich aufzubauen.«

Selbst die Gelder, die laut offiziellen Statistiken an die bedürftigsten Länder gehen, erreichen womöglich ihr Ziel oft nicht. Im Juli betrachtete das International Institute for Environment and Development in London die Finanzierung von Anpassungsprojekten in den 46 am wenigsten entwickelten Ländern der Vereinten Nationen. Für die Jahre 2014 bis 2018 konnten sie nur 5,9 Milliarden Dollar aufspüren, das sind weniger als 20 Prozent des Betrags, den die Industrieländer nach eigenen Angaben bereitgestellt haben. »Wie viel geht tatsächlich an die am meisten gefährdeten Menschen auf der Welt?«, fragt Huq.

»Da ihr die 100 Milliarden nicht erreicht habt, müsst ihr uns einen Plan für 500 Milliarden Dollar über fünf Jahre vorlegen«Saleemul Huq, Direktor des Internationalen Zentrums für Klimawandel und Entwicklung in Dhaka

Was wollen die Entwicklungsländer in Glasgow erreichen?

Wenn bislang von 100 Milliarden Dollar die Rede war, dann galt dies als Mindestbetrag mit der Aussicht auf Mehr. Jetzt wären sogar einige Empfängerländer bereit, eine Steigerung hintanzustellen, sofern die Industriestaaten im Gegenzug darlegen, wie sie ihr Ziel zu erreichen gedenken.

»Im Moment lautet die Forderung: Da ihr die 100 Milliarden Dollar im Jahr 2020 nicht erreicht habt, müsst ihr uns einen Plan für 500 Milliarden Dollar über fünf Jahre vorlegen«, sagt Huq. Im Juli befürwortete die »V20«, eine Gruppe von Finanzministern aus 48 Ländern, die durch die Klimakrise besonders gefährdet sind, ein solches Vorgehen. Echte, nicht rückzahlbare Finanzhilfen sollen vermehrt in einem solchen Finanzplan enthalten sein und mindestens 50 Prozent der Mittel sollen in Anpassungsmaßnahmen gehen. Nichts anderes täten die ärmeren Länder bei ihrer eigenen Budgetplanung, sagt Huq. Die Regierung von Bangladesch beziffert beispielsweise ihre klimabezogenen Ausgaben auf etwa drei Milliarden Dollar: Das sind etwa 7 Prozent des Gesamthaushalts der Regierung oder 0,73 Prozent des Bruttoinlandsprodukts des Landes. Die verarmte Landbevölkerung in Bangladesch bringt laut einer Oxfam-Analyse jedes Jahr zwei Milliarden Dollar auf, um klimabedingte Katastrophen zu verhindern oder dadurch verursachte Schäden zu beheben.

Nun hagelt es förmlich neue Finanzzusagen: Kanada, Japan und Deutschland gaben die ihrigen auf einem G7-Treffen der wohlhabendsten Nationen im Juni bekannt, auf dem außerdem noch einmal das Festhalten am 100-Milliarden-Dollar-Ziel bis 2025 bekräftigt wurde. Im September versprach die Europäische Union weitere fünf Milliarden Dollar bis 2027. Und US-Präsident Joe Biden kündigte an, dass die Vereinigten Staaten bis 2024 jährlich 11,4 Milliarden Dollar zur Verfügung stellen würden, was sie zum größten Geldgeber im Bereich der Klimafinanzierung machen würde. Allerdings nur in absoluten Zahlen, im Verhältnis zu ihrer Wirtschaftskraft leisten andere Länder einen weitaus größeren Beitrag. »Die EU und ihre Mitgliedstaaten stellen bereits jetzt etwa das Doppelte des von den USA zugesagten Betrags zur Verfügung, obwohl ihre Wirtschaft zusammengenommen nur drei Viertel der Größe Amerikas ausmacht«, sagt Thwaites. Zudem steht Bidens Zusage in Teilen noch unter dem Vorbehalt einer Zustimmung durch den US-Kongress.

Industrieländer ringen um ihre Glaubwürdigkeit

Bleibt die Frage: Können die reichen Nationen die Empfängerländer davon überzeugen, dass sie es diesmal ernst meinen? Die jüngsten Neuzusagen würden jedenfalls reichen, um 2022 wirklich bei 100 Milliarden Dollar zu landen, meint der Klimaökonom Nicholas Stern von der London School of Economics. Uneinigkeit gibt es auch darüber, ob man private Finanzierungen bei der Berechnung besser außen vorlässt, um Verwirrung zu vermeiden.

Einige Regierungen sind der Forderung nach mehr Geld für Anpassungsmaßnahmen bereits nachgekommen. Dänemark erklärte im August, es werde 60 Prozent seiner Klimafinanzierung in entsprechende Projekte stecken, andere Länder, darunter die Niederlande und Großbritannien, haben zumindest eine Aufstockung in diesem Sektor zugesagt.

Auf der COP26 werden auch formelle Verhandlungen über ein Ziel für die Zeit nach 2025 beginnen. Es gilt als unwahrscheinlich, dass man sich in diesem Jahr auf einen konkreten Betrag festlegen wird, auch wenn die südafrikanische Umweltministerin Barbara Creecy im Juli bereits die Zahl von 750 Milliarden Dollar pro Jahr bis 2030 in den Raum stellte. Viele Länder wollen auch unter dem Schlagwort »loss and damage« zusätzliche Finanzmittel für klimawandelbedingte Verluste und Schäden erkämpfen, die bereits jetzt unabwendbar sind.

Gegen die Klimakrise müssen Billionen aufgewendet werden

Das Konzept der Klimafinanzierung werde ohnehin zunehmend überflüssig, argumentiert Huq. »Jeder Dollar, der ausgegeben wird, ist in der ein oder anderen Form Klimageld«, sagt er, »entweder man gibt es klug aus oder eben nicht.«

Für die Climate Policy Initiative (CPI), eine gemeinnützige Forschungsgruppe mit Sitz in San Francisco ist der Begriff nach wie vor nützlich. Sie schätzt, dass sich die klimabezogenen Finanzströme innerhalb und zwischen den Ländern im Zeitraum 2019 bis 2020 auf 632 Milliarden US-Dollar pro Jahr belaufen haben, was etwa 0,7 Prozent des weltweiten Bruttoinlandsprodukts entspricht. Etwa die Hälfte davon war private Finanzierung, ein Großteil davon für die Erzeugung erneuerbarer Energien.

Das ist weit weniger als der Weltklimarat IPCC unlängst als nötig erachtete. Demnach müssten alljährlich 1,6 bis 3,8 Billionen Dollar ausgegeben werden, um eine Klimaerwärmung um mehr als 1,5 Grad Celsius zu verhindern. Um das ins Verhältnis zu setzen: Fossile Brennstoffe wurden schätzungsweise zwischen 2017 und 2019 mit jährlich 554 Milliarden Dollar subventioniert und in ihr Militär steckten die Länder der Welt im Jahr 2020 rund zwei Billionen Dollar.

Wegen der Corona-Pandemie sind im vergangenen Jahr Billionen in die öffentliche Gesundheit geflossen. Nun warnt das CPI vor den Auswirkungen für die mittel- bis langfristige Klimafinanzierung. Die eigentliche Herausforderung, sagt Sarah Colenbrander, Direktorin des Klima- und Nachhaltigkeitsprogramms am Overseas Development Institute, einer Denkfabrik mit Sitz in London, liege nun in der Steuerung der privaten Finanzströme. Es müsse gelingen, sie in Projekte zu lenken, die sich mit den Problemen des Klimawandels befassen. »Wenn wir das nicht tun, werden wir beim Klima noch katastrophaler versagen, als wir es ohnehin schon tun.«